公交改革会议讲话

公交是一个城市的基础行业，是城市的生命线，具有生产性、服务性、公益性的特点，极大地影响着城市经济的发展。下面就是小编给大家整理的公交改革会议讲话，仅供参考。

市委、市政府高度重视公交改革发展，从政策、资金等方面给予了大力支持，也取得了一定成效，但仍面临着很多困难和问题，集中体现是公交分担率不断下降，与先进城市差距越来越大。目前，市委、市政府把公交改革发展摆在了治堵治霾的突出位置，特别是主要领导对公交的定位准确，思路清晰，在城市交通工作专题会议上明确了公交改革的8项任务和17项措施，为公交改革发展提供了难得机遇。我们应该抓住机遇，乘势而上，进一步理清思路，抓紧研究供市委、市政府决策的建议措施，全力推进公交改革发展。

刚才，听了公交公司汇报、有关部门的意见建议，很受启发，下面，讲两个方面的意见：

第一，关于票制改革。票制改革的核心是方便市民出行，提高公交分担率。改革要把复杂问题简单化。票制改革最简单可行的办法就是增加高峰时段的优惠打折幅度，增加发车密度，鼓励引导更多市民选择公交出行。

一是合理确定高峰时段。早晚高峰时段的确定，公交公司要和公安交警部门对接，双方共同研究确定。

二是优化资源配置。公交公司要结合票制改革，加强调度，合理调剂运力，一要进一步优化公交线网，在减少车辆空驶同时缓解车辆满载，争取动态平衡;二要在加大人员集中线路发车频次的同时，适度调减乘客不足线路发车密度;三要在高峰过后，以满足需求为目的，合理确定各线路的发车频次，做到疏密结合，科学有序。公安交警部门要按照公交优先要求，进一步优化道路资源配置和信号配时，开辟更多公交专用道;通过引导私家车主转变出行理念和出行方式，让更多可用资源保证公交需求，提高公交的正点率，体现公交优先、优秀、优质特点。

三是科学确定优惠打折幅度。从理论上讲，票价越低吸引力越大，选择公交出行的人越多，但优惠到一定程度价格杠杆也难以发挥调节作用。为此，一要认真研究价格弹性和票价优惠的关系，找准最大客流和最佳优惠之间的平衡点，科学确定打折优惠幅度，让最多市民乘坐公交，让政府补贴发挥最大效能。二要认真研究票制改革与分担率之间的关系，测算出票价优惠对提高分担率的贡献，让政府、企业都有个明白账，清楚花了多少钱、提高了多少分担率，以此来研判打折优惠办法行不行、钱花的值不值、今后该怎么办。

第二，关于公交改革。公交是公共产品、民生需求，这种特殊性决定了公交改革必须坚持公益至上、服务优先的原则。在公交改革发展中，应该把握以下几点：

一是必须理清方向思路。价值取向决定改革的方向思路，明确公交定位是理清公交改革方向思路的基本前提。一要明确公共交通的范畴。平时所说的公交是狭义的常规公交，在济南就是公交公司的公交。我认为，只要不是个人或家庭专有专用专享的服务公众的交通运输方式，都是应属于公共交通，服务公众的常规公交、定制公交、通勤车辆、校车、出租车等，包括民航、铁路、轮渡、轨道交通等都属于广义公共交通。二要明确公交的功能定位。它是一种公共产品、民生需求、城市的重要基础设施，由于公交乘坐群体绝大多数是普通市民，是最直接的民生服务。同时，它也是治堵治霾、改善城市形象、完善城市功能的重要措施。三要明确改革的方向和思路。衣食住行是人民群众的基本生活需求。以民生为根本，服务群众出行，坚持社会效益至上，这是公交发展的出发点和立足点，也是公交的公益属性决定的。公交公司不是一般的生产经营企业，它是政府的公共政策手段，提供的产品是公共服务。一方面要以乘客需求为导向，让百姓满意;另一方面要严格落实市委、市政府保障和改善民生政策，在治堵治霾中发挥应有作用。但目前的公交分担率仅为18.3%，而且还有继续下滑的趋势，与群众诉求、市委市政府要求差距很大。这也说明一个问题，改革的方向思路要再明晰，必须把改革的着力点聚集到出行分担率和群众满意率上来，这是市委、市政府的要求，也是建设公交都市的目标要求。公交都市的主要考核目标有四个，即出行分担率65%以上、公众满意率80%以上、建成区公交站点500米覆盖率95%以上、公交正点率70%以上。这四个密切相关的指标基本涵盖了对公交改革发展的全部要求，覆盖率和正点率高了，出行分担率和乘客满意率自然就会提高，关键指标就是分担率和满意率。所以，公交改革和发展的方向思路，就是坚持社会效益至上，服务公众出行，按照公交优先、公交优秀、公交优质的要求，采取综合措施，不断提高公交分担率和乘客满意率，以此来改变人们出行方式，培养市民公交出行习惯，发挥公交在治堵治霾中的重要作用，促进公交的跨越发展。具体措施，请市交通运输局和有关部门及公交公司认真研究。

二是必须理顺体制机制。公交改革发展的核心是理顺政府、企业和社会的关系，建立政企分开、权责明晰、各负其责、管理科学、严格考核、协同推进的管理体制和运行机制。一要厘清职责。公交公司进行了多轮改革，但始终没有解决根本问题，说到底就是没有政企分开、厘清政府与市场的界限，既干政府的事又干企业的事。公交公司的工作实际就两部分，一部分是提供公共产品，搞好公共服务，满足市民出行，这很大程序上是政府职能;一部分是企业经营，要按照市场规律运作，实际是市场行为。属于政府职能的政府负责，要保证社会效益;属于市场行为的企业自主经营，要保证经营效果，应该把二者梳理清楚，不能混为一谈。二要明确分工。公交改革也分两部分，一部分是服务，一部分是经营。服务方面，重点是提高分担率和满意率，满足市民出行需求，发挥在治堵治霾中的特殊作用。据此进行的场站规划、线网优化、票制改革、班次调整、无轨电车系统建设、车辆更新、考核评价、财政补贴等，需要政府主导，具体改革方案应该由市交通运输局牵头，站在政府和社会的高度，会同有关部门制定，报市委、市政府研究确定。经营方面，重点是建立现代企业制度，严格经营管理，减少亏损额度，提高企业经营效益，做大做强公交企业。另外，要围绕提高“两率”，进一步加强制度和队伍建设，全方位地提高服务能力和水平，让公交快起来、好起来，让更多的市民选择公交出行。提高公交服务能力，这既是履行政府职能的需要，也是公交自身发展的需要。所以，公交公司一定要在提高服务能力和经营能力上狠下功夫。三要各负其责。理顺体制机制，明晰责任划分，实行各负其责，就是政府、主管部门、企业及其负责同志管好各自职责范围内的事情。目前公交公司最大的问题是没有分清政府和市场的界限，没有分清政策性亏损和经营性亏损的界限，导致了政府补贴不到位、企业经营难搞好。对于公共服务部分，政府该提供的政策、资金等支持要到位，满足公共服务需求;公交公司要把该管的管好、该干的干好，轻装上阵，把主要精力放在经营和服务上。公交在去年的行评中取得第二名的好成绩，说明公众对公交的工作是认可的，要总结经验，再接再厉。

公共交通的人均时空占有率最低、效率最高，是解决大城市交通拥挤问题的最佳方式。我国城市公交行业承担着城市公共客运交通量的主体，其经营效益、服务质量在很大程度上决定着整个城市交通的状况。然而随着市场经济的发展，在原有计划经济体制下建立起来的公交行业暴露出越来越多的弊端，经营效益和服务质量低下，造成城市出行结构畸形、交通状况恶化。城市公交行业的改革，势在必行。

我国城市公交行业存在问题及原因

80年代中期，我国政府就明确提出了城市客运交通以公共交通为主的发展方针，将优先发展公共交通作为解决城市交通问题的主要途径。在1978—1993年间，全国公交车辆和线路长度分别增长了2.5倍和2.8倍。然而就整体而言，公交总量不足、品种单一、运营效率低、服务质量不高，致使公交承担的客运量在城市总客运量中所占的比例逐年降低，刺激了自行车出行量的膨胀，加剧了交通拥挤。

国有公交企业长期依靠政府补贴，1993年亏损面达到70 %之多。 1994年全国城市公交亏损达10.1亿元，平均每标台公交车亏损9304元。全国城市公交补贴29.1亿元，平均每标台公交车补贴2.68万元;其中北京、上海、天津每标台车补贴分别高达12.2万元、8.96万元、4.94万元。

国有公交企业服务质量下降、经济效益滑坡的原因来自企业内部和外部的各个方面。我国的城市公交企业是在高度集中的计划经济体制下发展起来的，公交行业的管理者也是公交企业的运营者，权责不明确，难免出现利益冲突，服务质量恶化。公交企业具有较强的社会公益性，以远低于价值的票价服务于公众，导致资金不足，无法提高技术、更新设备，并且职工工资与工作强度不适应，积极性下降。长期以来，过分强调行业的公益性，靠巨额补贴维持企业的运营，政府财政难以承受，同时助长了企业“不思经营、只图补贴”的不良风气，形成愈亏愈补、愈补愈亏的恶性循环。企业办社会问题十分突出，离退休职工工资、住房、医疗等成为企业的沉重包袱，阻碍了企业的快速健康发展。

谈到我国城市公交行业亏损和服务质量低下，人们总是想到如下措施：加强管理、减人增效、调整车辆结构、提高劳动生产率等等，但却一直不能付诸实施。根本的原因在于国有公交企业经营者动力不足，不能积极采取措施来节约成本、增加收入。事实上，我们常常看到恰恰相反的情形：在国有公交企业内提高效益的措施会威胁到职工的饭碗;原先旨在保护公众利益而制定的繁琐程序往往成为提高运营效率的阻碍;职工数量大大超过经营所需，而辞退职工相当困难。

因此，解决公交企业经营者的动力问题，是我国城市公交行业改革的关键。公交行业的运行机制和补贴方式是直接影响公交企业经营者动力的重要因素。因此，城市公交行业改革应在这两方面努力。

公交行业运行机制改革

(一)国外的经验

在世界范围内，公交行业有着不同的运行机制，没有通用于各国城市的理想模式。良好的运行机制必须符合当地的条件、居民的态度和城市交通政策的目标。拉丁美洲的许多城市，香港、新加坡和汉城的公交行业都能不需政府补贴而提供高质量的服务。但也有许多国家认为有必要为公交行业提供补贴，以便帮助低收入居民的出行和鼓励使用公交。我们对世界上高效的城市公交行业进行分类分析后，从中得到了一些启发。

1.由私营部门经营。比较目前各种运行机制，最有效率而成本低的做法莫过于政府只对公交行业提供战略规划、制定服务标准和执行法规，放手让私营部门提供公交服务。私营公共汽车公司、线路协会和个体公交主以投标形式来赢得某一地区或线路的公交经营权，他们有充足的动力去改善经营。香港、新加坡、汉城和英国的城市就是这种机制。

2.国有公交企业的商业化经营。加拿大的多伦多和德国的大部分城市都采用这种机制，即建立自主经营、独立核算的交通管理局。管理局有自己的董事会，有合法的借款和经营决策权，除在建立时政府提供注册资金外，其在财政上不依赖政府。管理局通常负责所有公共交通的营运以及公交服务的协调与衔接、制定票价、投资等。政府对管理局的控制是通过董事会中的政府官员实现的。

而提供具体公交服务的是独立的公交企业，这些企业与管理局签订服务合同，他们的日常业务不受管理局的干涉。但是，管理局可以评价各公交企业的服务质量和经营效果，择优授权，使公交企业有动力改善经营、展开竞争。

3.公有和私营公交企业相结合。即结合使用以上两种机制。在法国，城市政府负责城市运输服务的规划和协调，制定公共汽车票价和确保适宜的服务质量。私营企业和公有商业化公交企业公平竞争，城市政府择优与它们签订合同，由它们提供公交服务。合同中明确营运线路、发车频率和其他服务标准以及票价。如果公交经营者未能履行合同，城市政府就有较大的余地来弥补(可以取消与这家公司的合同，重新选择另一家公司)。

虽然上述分类是基于“私营”和“公有”的，但笔者从以上的分析中得出这样的结论：公交企业是否效率高、服务质量好，并非取决于其所有制形式，而是和公交行业是否存在竞争机制、公交企业是否有发展动力密切相关的。

(二)公交企业的“三职能分离”

尽管世界各国公交行业的运行机制各异，但健康高效的公交行业都遵循着一个共同原则：“三职能分离”，即分清政府的社会经济管理职能、公交企业的所有者职能和公交企业的经营者职能。公交行业的管理者又是公交企业的所有者和经营者，必然会产生无法避免的利益冲突。私营企业可以容易地实现这种分离，而国有企业往往职能不清，这里着重讨论国有公交企业的“三职能分离”问题。

1.政府的社会经济管理职能

就公交行业而言，政府的主要作用是创造一个有利于企业发展、公众受益的社会环境。《全民所有制城市公共交通企业转换经营机制实施办法》要求，城市政府的城建行政主管部门要按照政企分开、全面规划、统一管理、多家经营、协调发展的原则，转变政府职能，通过经济、法律和行政手段来建立和完善平等竞争、规则健全的统一市场;依法进行行业管理，对企业进行协调、监督，为企业提供服务。

(1)发布市场信息，加强市场管理， 制止违法经营和不正当竞争;

(2)对进入公交行业的单位和个人实行资质认证制度， 提高公交行业从业者的整体素质;

(3)制定公交行业服务质量标准，维护居民利益;

(4)确定补贴方式和补贴额度，监督补贴使用方向;

(5)建立城市公交线路专营权制度，制定具体实施办法， 规定专营企业的权利、义务和法律责任。

2.公交企业所有者职能

代表国家投资的机构代表国家行使国有企业所有者职能，监督企业的日常经营，对企业的重大事项作出决议，实现资产保值增值的目的。为实现所有者权益，代表国家投资的机构要行使下列职责：

(1)考核企业财产保值、增值指标， 对企业资产负债和损益情况进行审查和审计监督;

(2)决定或者批准企业的资产经营形式和企业的设立、合并、 分立、终止、拍卖;

(3)审议批准企业的年度财务预算方案和决算方案;

(4)审议批准企业的利润分配方案和弥补亏损方案;

(5)依照法定条件和程序， 决定或者批准企业经理的任免(聘任、解聘)和奖励。

3.公交企业经营者职能

企业享有生产经营决策权、定价权、物资采购权、留用资金支配权、资产处置权、人事管理权、劳动用工权、工资奖金分配权、内部机构设置权和拒绝摊派权等等。企业的运营成本按照国家有关规定进行核算，运价在国家监控范围内制定，报当地政府批准后执行。企业有权要求政府的政策性亏损补偿。

认真履行企业的责任，是提高城市公交服务质量的关键。《全民所有制城市公共交通企业转换经营机制实施办法》规定，企业以国家授予其经营管理的财产，承担民事责任;因经营不善造成亏损的，按照对经营性亏损企业的规定处理。企业应按照城建行政主管部门的规定和要求，为乘客提供安全、准点、方便、经济的乘车条件;未经城建行政主管部门批准不得停止正常运营。企业必须建立分配约束和监督机制;必须严格执行国家财政、税收和国有资产管理的法律、法规;定期进行财产盘点和审计，接受政府和公众的监督。

从以上对三种职能的划分中，我们可以看出：对于国有公交企业来说，三者是不相容的，混在一起会导致效率低下。如果行业管理者和企业所有者集于一身，它将破坏公平竞争、以权谋私、损害居民利益，来达到自身资产增值的目的;或者牺牲企业利益，为居民提供福利。而行业管理者和企业经营者集于一身，则容易滥用职权、压制其他经营者、损害居民利益，来达到自己高收入、高地位的目的。国有公交企业的所有者经常插手经营者职能，就会限制经营者的积极性和创造性。由此可见，“三职能分离”是激发经营者积极性、提高公交服务质量、减少亏损的必要手段。

(三)公交行业机制改革的建议

我国的公交行业改革应根据“三职能分离”的原则，借鉴国外经验，结合本城市实际情况，逐步进行。在具体操作过程中，有以下方面值得参考：

1.“三职能分离”。由城建行政管理部门行使社会经济管理职能，由代表国家投资的机构行使国有公交企业的所有者职能，由企业经理人员行使公交企业的经营者职能;

2.引入竞争机制。在公交企业与政府规划管理部门严格分离的同时，打破原有国有公交企业垄断的局面，允许其他产权形式的企业进入公交市场，参与竞争。这不仅可以弥补国家投入资金的不足，还能提高公交企业改善经营的积极性。股份制公交企业产权明晰、权责分明，是一种先进的现代企业制度，可以有效地把社会资金引入公交行业;

3.实行专营权制度。通过资质认证的企业可以参加招投标，获得线路专营权，在专营线路内独家经营公交业务。政府规定在专营期内企业有责任为社会提供方便、安全、准时、快捷的公交服务，采用先进技术，改进服务质量，同时还享有因获得专营权而取得的权利。实行线路专营权后有利于政府根据线路的不同进行补贴，划清政策性亏损和经营性亏损，增大企业创收的积极性;

4.缩小核算单位，明确责任，划清政策性与经营性亏损界限的同时使各企业有动力降低成本提高收入。

(1)属于政策性亏损的企业与其他企业分开。 将两种亏损性质的企业分开后，政府只对政策性亏损的企业进行补贴，从而促使企业内部挖潜、科学管理、提高效益。

(2)线站分离、管用分离。线路运营与站点管理分开， 线路运营企业有偿使用站点，作为经营成本的一部分;站点经营企业负责站点的投资、维护，通过站点使用权、广告等取得收益。这将有助于明确责任、评价经营效果，增强各自提高服务质量、增加盈利的积极性;

(3)运营一线、保修二线和生活后勤分离。 运营一线按市场价接受保修、后勤服务，易于核算其真实经营成本。后勤部门和保修部门剥离出来，既对运营一线提供服务，又向市场承揽业务，独立核算，分灶吃饭。这样缩小了核算单位，权责明确。

对公交企业的补贴

公交企业是一个独立的经济实体，以利润最大化为目标，但是又属于社会公共事业，因此必须在实现社会效益的前提下追求最大利润。政府考虑到公交的社会福利性，将票价限制在相对较低的范围内，致使公交企业的运营收入无法抵补其成本，必须依靠补贴维持生存。但长期以来，补贴方式不合理，亏多补多，亏少补少，企业严重依靠补贴，缺乏节约成本、提高效益的动力。这完全与补贴政策的初衷相悖。因此，必须在改革公交行业机制的基础上调整补贴政策，激励企业自我约束、自我积累、自我发展。

目前我国城市公交行业存在的补贴方式有以下几种：

1.根据企业申报的上年度财务决算和本年度运营计划确定补贴额。

2.车公里补贴。按运营里程和运营车辆数的综合水平确定补贴额。

3.人公里补贴。按运营里程和客运量的综合水平确定补贴额。

4.包死基数法。固定补贴额，若干年不变。

其中第一种方式是过去一直沿用的。公交企业亏多少就补多少，使企业降低成本和增加收入的积极性荡然无存，效率更低，亏损更多，形成“螺旋式”补贴。世界银行的调查表明：这种补贴方式效果不佳，大量补贴泄露到员工的工资、更高的成本中，仅有一半真正反映在较低的票价上，服务质量得不到改进，生产率反而下降。政府难以确定企业上年度财务决算的准确性，更无法保证企业将补贴用于更新改造、提高服务质量。第二种方式可能导致企业单纯追求行车里程，忽视服务质量和客运量。第三种方式相对而言比较合理，企业为提高人公里数会注重服务质量以吸引更多的乘客，使补贴发挥积极作用，但公交企业可能会忽视冷僻线路，有损公益性。为了克服这种缺点，政府应为冷僻线路制定详细的服务质量标准，并严格监督。第四种方式的补贴额若干年(一般为3年左右)不变，亏损增加不追加，亏损减少不退缴， 能鼓励企业减亏增效，为目前许多城市所采用。值得注意的是，政府应科学地确定补贴基数，不能仅仅依据上一年的亏损额。

通过以上分析可以看出，财政补贴的重要目的在于改善企业经营，提高企业竞争力。所以，补贴政策应能够激发企业的积极性，将其纳入自我约束、自我发展的良性循环轨道，不能让企业随便吃“补贴大锅饭”。除了上述第三、四种补贴方式可行外，笔者认为还有以下几种有效补贴方式可供参考：

1.对公交企业的生产要素进行补贴

公交的运营主要由燃料、工资、车辆折旧、维修费用和管理费用五部分组成。1994年对118个城市公交企业进行调查， 其运营成本构成比例是：燃料26.4%;工资30.5%;维修费用17.0%;管理费用17.6%;车辆和设备折旧费8.5%。其中燃料是生产要素， 也是政府可以直接进行干预的成本。近年来石油价格的大幅上扬导致公交企业运营成本上升，因此对公交企业的燃油实行优惠，能明显降低其运营成本，提高利润。政府还可以对企业购买先进设备提供补贴，鼓励企业提高技术水平，改善服务质量。由于生产要素的耗用量基本上和服务的提供量成正比，所以这种补贴方式能促使企业提供更多更优的服务。

2.改对居民的现金补贴为票证补贴

以前我国在居民工资中设“行车补助”项，作为公交的现金补贴。这种补贴的弊端是很难限制这部分现金只用于公交出行，而票证补贴能保证公共交通的优先使用。如对办理月票的乘客实行优惠价，低于市场价的部分由政府补足;向居民折价出售只可用于公交的代金券;在公交工具上普遍加装电子或磁卡收费系统，将补贴直接注入卡中，既方便了乘客又保证了补贴用于公交出行。

3.对公交运营线路进行补贴

公共汽车在不同线路上行驶的收益水平差异很大。客流量大的线路能获得较大利润，政府可收取专营权出让费;冷僻线路会出现亏损，政府则给予补贴。线路的专营权出让费可以通过拍卖或招标确定，政府提出该线路的运营指标和服务质量标准，由各公交企业喊价竞标，出价最高的企业获得该线路的专营权。类似地，索取补贴最少的企业就获得冷僻线路的专营权。线路补贴区别对待不同线路，调整级差收入，有利于公平竞争，还考虑到了公交的福利性，不失为一种较好的补贴方式。

结束语

目前，建设部正在推广公交服务专营权制度，并通过行政和法规手段强化公交行业管理，以形成公平竞争的公交市场。城市政府应根据本城市的具体情况，制定完善的专营权管理规定，加强行业管理，行使规划、协调、检查、监督的行政管理职能;还应当为公交企业改革创造良好的外部条件，坚决实施政企分开，所有权和经营权分离，给公交企业在人事、财务、设备诸方面的自主权。

国有公交企业应当在建立现代企业制度的过程中深化企业改革，推进科学管理和技术进步，改善经营管理，提高服务质量，减少和逐步消灭经营性亏损，在城市客运市场中发挥主体作用。

近年来，伴随着我国经济改革不断深化，市场化程度日;我市的城市公交企业在市场化进程中具有两重性，它既;一、当前我市城市公交企业改革的背景和深层原因;公交是一个城市的基础行业，是城市的生命线，具有生;一是政企不分，这是最重要的原因，即体制问题;二、当前存在的几种公交发展模式;独家垄断，集团化经营;成立新兴公交企业参与市场竞争，但以浅析适合我市公交改革发展的模式

近年来，伴随着我国经济改革不断深化，市场化程度日趋加快，全国各个行业都在进行着关于适应市场、引入竞争、提高效率的大讨论，探讨与社会主义市场经济体制相一致的改革路子。在这种大的改革形势下，城市公交企业的改革被提上了议事日程。我市的城市公共交通企业是在社会主义计划经济模式下建立的，而今的市场化改革速度之快也是前所未有的，对城市公交这一特殊的行业来说，至今没有一个既定的改革模式可供参考，我市的城市公交也只是在改革的道路上不断探索着前进。

我市的城市公交企业在市场化进程中具有两重性，它既非一般的工商企业，也不是行政事业单位，因为公交不仅要考虑企业经济效益，维持企业生存和可持续发展，还要在财政补贴不能到位的情况下承担相应的政府职能、履行相应的社会义务。利用公交出行的主体是处于中低收入的工薪阶层，只有解决好这一占城市人口大部分的群体的日常出行问题，也才能谈得上一个城市政治、经济、文化等各个方面的和谐发展。特别是随着城市的发展，社会车辆的迅猛增加，城区内交通拥堵现象日趋严重。对于城市公交必须优先发展这一主题，政府和企业基本都已达成了共识，但结合我市的现状，再落实到具体工作上，又出现了诸多问题，。面对这种形势，本人对当前的城市公交改革提出浅显的看法和建议。

一、当前我市城市公交企业改革的背景和深层原因

公交是一个城市的基础行业，是城市的生命线，具有生产性、服务性、公益性的特点，极大地影响着城市经济的发展。随着我国经济改革的不断深入和社会主义市场经济体制的确立，过去在计划经济体制下形成的公交管理体制中的深层次矛盾逐渐暴露。公交属国有企业，长期以来由国家投资，企业经营发展资金不足造成了公交企业进入两难境地，越是不投入，公交车辆越是无法更新、增加，线路无法开辟，客源下降，则连生产资金也无法满足，而城市公交的潜在作用却使企业不得不经营下去。伴随着其它行业改革力度的加大，公交公司在政府调控方面仍然延续着计划经济模式运行，承担着高公益性、高成本的双重压力，企业客观存在竞争能力不强、票价市场化水平几乎为零碎的现象，致使公交企业困难重重，严重影响了居民的生活，企业自身的生存和发展也举步维艰，无法适应社会主义市场经济的要求。其发展陷入困境的主要原因有以下几个方面：

一是政企不分，这是最重要的原因，即体制问题。公交属于企业，其任何经济活动都应在一定的范围内遵循市场规律，而事实上，现在的国有公交企业的经营活动却被政府部门控制着，如增车开线、票价制定、人事安排等等，缺乏必要的自主权，但公交优先发展的政策却没有充分落实，即公交企业依然没有脱离计划经济体制的束缚;二是投资渠道单一，建设与发展资金紧缺。虽然近年来各地都在对公交企业进行改革，但改革力度不大，部分城市引进了外资，或成立了新的公交企业参与到了市场中来，但由于我国公交行业的无“法”可依，政策不明朗，再加上经营利润的原因，企业融资范围依然不宽，多元化投资没有真正实现，国营公交企业仍是市场的主体，则公交的发展还是要政府投资;三是市场秩序的问题。城市公交属公益事业，大部分城市公交的主管部门是公用事业局，由于城市区划问题，城市公交往往与属交通部门管理的城乡客运企业存在线路交叉问题，城乡客运企业一般都是实行个体承包经营，其利益保护主义与经营的无序性造成了城市公交的客源下降、矛盾不断，造成了严重的资源浪费;四是公交票价严重背离市场原则，使企业长期处于亏损状态下经营，企业经营困难;五是车辆、设施、设备老化，企业更新改造任务艰巨;六是企业社会负担重，富余人员多，历史包袱沉重。

二、当前存在的几种公交发展模式

独家垄断，集团化经营。目前，我国有相当一部分城市公交依然是一家经营，为适应企业发展，引进外资，内集资金，实行股份制改革，集团化经营。这种发展模式的好处是避免了企业间的恶性竞争，有利于充分利用资源，统一规划设置，避免了重复建设和资源浪费，也有利于行业管理;其不利之处是：随着经济和社会的发展，这种专营体制直接导致公司对公交市场的完全垄断，缺乏必要的竞争，阻碍公交市场的良性发展，也不利于公交企业自身的发展和改进，其发展速度将会在短期内难于满足快速增长的市场需求。

成立新兴公交企业参与市场竞争，但以国营公交企业为市场主导。近年来，一些外资及国内投资公司纷纷开始进军新兴的城市公交市场，组建新的公交企业参与市场竞争，在原来的国营公交市场上划片经营，以资金、车辆设备优势逐渐在市场上站稳，其先进的管理与服务理念赢得了市民的充分肯定，为城市基础建设作出了贡献，极大地方便了市民出行;但这些新兴的公交企业毕竟是以利润为目的的，当初能进入市场是由于政府干预的结果，发展要求使其不会只局限于当初政府指定的小圈子，扩大市场则会与曾经为建设、发展本地公交市场的国营公交企业员工产生矛盾，也会让从计划经济体制下走出来并有着沉重负担的国营公交企业产生市场竞争不平等的感觉。随着市场的扩大，竞争愈加激烈，加之没有正规的公交规划委员会，将造成城市公交规划难以统一实施。

个体承包经营型。在我国新兴的小城市，这是一种普遍行为，在大中城市，一些偏远线路上，也存在个体承包经营的方式。承包经营曾为培育公交市场、解决国营公交企业资金短缺、扩大就业和方便居民出行作出了巨大贡献，但个体经营是以经济利益最大化为原则的，主管部门不一致和缺乏充分的监督造成公交市场混乱，服务质量低下，票价高低不一，投诉不断。所以在我国大中城市，个体承包经营正逐步消失。

实行市场准入，政府授权经营。这是时下比较流行的和被各地看好的公交改革方式，即任何一个企业只要有足够的资金并给予政府相应的承诺，就可以取得部分线路的经营权，由政府授予其一定的经营期限。这种方式曾吸引了大量民间资金进入公交市场，也一度繁荣了公交市场，但车辆过快增长，超过了客源增长率，使得市场竞争秩序变乱;企业数量过多，市场过度分割，也与建设有序竞争的公交市场不相适应。加之有些企业本身不是从事公交行业的，缺乏行业经验，在社会上引起了消极的影响。

拍卖线路。这是我国公交市场上刚刚出现的一种改革模式，还处于试行阶段，即把新开的部分线路作为商品面对全社会进行拍卖，行业主管部门对其规定一定的经营年限，同时在合同中附带经营准则。这种方式确实解决了公交市场的资金短缺问题，可以很好地方便居民出行，但本人认为其忽视了公交线路这一商品的特殊性，社会主义市场经济体制下我国公交市场的发展方向还存在不确定性，拍卖成功的企业在以后的经营中也许会出现很多的问题，解决此类问题的标准如何界定也是不确定的，种种的不确定性使这种改革方式只能是一种逐步探索，为我国的公交市场的发展带来新的思路。如果一个城市将新开辟线路全部进行拍卖的话，也许又会形成市场过度分割。

三、世界主要发达国家和地区公交企业的经营及发展模式

1、美国：二战结束后，美国经济开始快速增长，由于城市分散及城区面积过大，导致小汽车数量与日俱增，公共交通逐步萎缩，客运量大大减少，公交企业出现大面积亏损，难以维持。美国政府面对这种情况，开始大力扶持公交企业，各级政府对公共交通实行大量财政补贴，有效地阻止了城市公交的滑坡。为发展公共交通，美国于1964年颁布了《城市公共交通法》，1970年通过了《城市公共交通扶助法》，并随着城市的发展对其逐步修订完善，为城市公共交通的发展提供了法律、规划和补贴保证。美国政府还通过税收、票价补贴、公交优先、限制小汽车等杠杆鼓励人们乘坐公共交通工具。

美国公共交通的最高管理机构是联邦政府交通部，下设专门管理各地公共交通的捷运总署，区政府设公共交通委员会，地方公共交通管理部门是捷运局，负责城市交通规划、管理和建设等。美国的公共交通由各级政府投资，并依既定的议案给予优厚的政策和补贴。美国城市公共交通的资金来源37%是客票收入，5%由联邦政府补贴，21%由州政府补贴，34%由市政府补贴，其它差额则从商业营业税、消费税或发行债券中补齐。公交企业几乎没有片税和义务，城市公共交通基础设施的投入由各级政府承担。虽然美国各个城市公交管理体制不尽相同，但运营单位都属于社会公益部门，如洛杉矶市捷运局的所有工作人员都是公务员。美国公共交通部门的管理体制部门设置和人员都比较精干，日常管理也有法可依。

2、法国：法国的公共交通是以国营为主，依据1982年颁布的交通法，各级政府都成立了交通委员会，由市长负责本市公共交通工作。交通法明确规定公共交通所承担的各项义务都属于政府的工作。如巴黎的公共交通总公司就属于国营企业，负责全区的地铁、市郊快速铁路、公共汽车和轻轨交通的运营管理，公交总公司承担了巴黎80%的客运量，其余的则由法国国营铁路公司和私人客运企业承担。即国营为主，其它方式为辅。但巴黎的公共交通管理统一由巴黎市交通委员会负责，委员会成员由政府指派和社会各界代表组成，其总经理由国家任命，属国家高级公务员。法国各级政府都对公共交通极为重视，在财政上优先对其进行补贴的投资，依据交通法建立了公共交通税，从而保证了公交发展的资金来源，其主要收入有三个方面：客运收入、税收、政府补贴。国家对公共交通亏损全补，在税收和贷款上都享受优惠政策，基建投资由国家、地区、公交三方负责，这些比例都在国家及地区的文件中有明确规定。

3、香港：香港的私人交通和公共交通都很发达，但近年来为解决交通阻塞和环境污染问题，香港政府开始重视发展公共交通。政府除设有专门的管理机构，即布政司下的运输科来管理全港公共交通外，还有一个民间性的交通咨询委员会协助政府执行任务，提供意见，委员有11名，其中运输司任副主席，5名政府官员为成员，其余由专家和社会知名人士组成。

香港政府建立健全了一整套有关公共交通的法律法规体系，充分明确了政府与企业各自承担的义务和权利。对城市公交采用商业原则的运作机制，由私营公司运营，保持适当竞争，香港政府不给予企业补贴，但通过严格的程序，政府允许企业在兼顾企业与社会利益的基础上按乘用者自付的原则确定具有竞争力的票价，政府对企业利润有严格的限制。对各企业的经营，政府保留必要的行政干预权，企业采用线路专营的方式经营;但香港地铁公司却是政府全资拥有的一家企业，并不由政府直接经营，而是委托有关人员组成董事局成员，按照商业原则进行经营和管理，谁乘地铁谁付钱，车票的收费标准是：足以支付成本、支付利息，不断改善地铁系统和为投资者提供合理回报。地铁公司制订的回报率为10%。

总体来说，香港公共交通的无补贴运营，是建立在经济发达、公交优先和政府对私人交通的限制基础上的，企业经营服务，既接受政府和市民多方面监管，同时又在不受行政干预的环境下运行。这是香港公交企业经营取得成功的一个重要因素。

四、我国城市公交发展模式的建议

我国是一个大国，各地的经济发展水平不一，大、中、小城市的发展水平也不均衡，对各地的城市公交改革模式就需要逐一研究。由于我国公交基础较差，建立完善的公交运营服务体系需要极大的投入，实践证明由政府直接投资经营公交不是最好的办法，有关公交的法律法规不健全也限制了私人资本进入市场，而过度放开资本进入公交市场，却会导致市场过度分割，不利于规模发展，不利于统一规划;国民总体收入不高的情况下，实行公交市场化会导致票价上升、市民舍弃公交改为其它方式出行，最终也不利于城市的发展。在综合以上背景的情况下，笔者认为要发展适合我国国情的城市公交，可从以下几个方面加以考虑： 以战略的眼光，从长远出发，确立我国城市公交发展的大方向、大模式。城市公共交通属基础设施，其存在的意义和作用是被世人所公认的，为社会带来方便，解决了就业，带动了商业发展，促进了城市人流与物流，保证了社会稳定，由此产生的社会效益是难以估量的，所以政府部门必须有公交优先发展的意识。美国和法国的公共交通能发展到现在的水平，也不是从来就有的，也经历过曲折，随着我国的经济发展和城市发展，也必然会有与其相似的经历，国外公交无一例外地实行政府补贴政策，对我国的城市公交发展也有深刻的启发。香港只是一个城市，其普通市民收入较高，能够支付得起无福利性的公交票价，所以我国大部分地区现阶段不可能以企业票款收入来建设发展需要大投入的城市公交，只有政府补贴企业，才可能发展壮大公交事业，为城市可持续发展打下良好的基础。虽然从表面上看，政府的这种投入与产出比是不够的，但综合起来看，从长远看，产出是远远大于投入的。这种未来综合收益的得益者是整个城市，是所有市民，所以要让其它非国有企业来经营我国城市公交，如不给予其优厚的政策，它无法享受到这种综合收益，从而无法赢利。所以，现阶段我国可以参考法国城市公交的发展模式，巩固国有公交骨干企业对公交客运市场的控制力、影响力、带动力，真正发挥他们在城市客运中的主导地位。在当前国家发展资金不足的情况下，为满足市场需要，可根据不同特点，有条件地允许非国有经济适当介入，一定范围内参与市场竞争，以促进国营公交的思想解放，观念更新，提高效率。既然城市公交的最终得益者是全体市民，则可通过税收的方式，征收公共交通税，未来还可建立公交发展基金，还要给予企业一定的优惠政策，鼓励企业挖掘潜力，通过科技手段降本增效。国家可以派专门的财务人员对公交企业进行监督，保证企业的收支透明，划清政策性亏损与经营性亏损的界限。公交企业发展到一定阶段后，在补贴的情况下达到收支大体平衡后，可由政府发行企业债券，为企业募集发展资金。

政府要有专门完善的法律法规体系和管理体制。城市公共交通要顺利发展，就必须有一套专门的法律法规体系，以保证企业在法制的轨道上前进。法律法规要对公交的经营体制、优先政策、补贴政策等有明确的规定。没有法律保证，这也造成了我国公交市场引资不畅等问题。当然，各地在引资进入公交市场时，不要一味只向钱看，要明确规定各自的权利与义务，将其与国营企业统一管理，严格管理。坚持统一规划、统一服务质量标准、统一市场准入制度、统一价格收费制度。当前我国政府对城市公共交通的管理是不够完善的，缺少由各界人士组成的公交管理委员会对企业进行监管和建议，这也是当前我国公交市场存在混乱现象的一个原因。各级政府对公交的控制要依法行政，减少盲目性，政企分离，把规模经济与竞争活力相兼容的有效竞争作为政府调控的目标导向。

城市公交要向规模化、集约化经营的方向努力。实践证明，市场分割会造成一定的混乱，不利于充分利用资源。保证国有公交企业的部分垄断不一定是坏事，只要国有公交企业在税收补贴的情况下可以平衡，则企业就可以不断发展，有各界人士组成的公交管理委员会管理和监督，广大市民对公交的适当要求是可以得到满足的。当然，在我国经济不是很发达的地区和城市，由于缺少资金，公交发展可以坚持政府规划、统一管理、特许经营、适度竞争的方针，通过市场融资以及债权转股权等方式，积极吸收和利用非国有资本，实现企业的产权多元化;要提高公交企业的服务能力和水平。

在国营公交企业内部，推行员工持股，构建企业和员工的利益共同体，通过员工持股，使员工同企业形成财产关系，与企业结成利益共同体，增强了员工对企业的认同感和对企业资产的关切度，调动员工关心企业长远发展的积极性，提高员工对企业经营管理的参与度，加强员工对企业运营的监督，从而形成一种新的资本运作机制，激励员工高效率地从事生产经营活动。

国营公交企业内部建立集团化紧密型管理体系。集团公司相对集权，基层权力相对较小，从而使集团的经营方针与决策能落实到位，切实执行。缩短管理链条，减小管理幅度，优化、合理设置职能部室，使总部成为集团的决策、投资、监控和资产经营中心，下属各基层单位要对降低成本和社会效益负责，明确各单位的职责范围，制定严格、规范的工作制度，使内部管理行为有章可循，权责明确，确保决策和管理的高效。积极探索适应现代企业制度要求的选人用人机制。剥离企业办社会职能，深化后勤服务改革。

进一步完善竞争激励机制，坚持实行党政工团全方位、多层次的目标责任管理，严格考核，把干部任用、职工收入、工作实绩和经济效益密切联系，促进两个效益的全面提高。 搞好服务。坚持“以人为本”，采取多种形式，加强员工培训，努力提高员工思想素质、文化素质、业务技术素质，造就一支思想好、作风硬、技术精、纪律严的“四有”员工队伍;加强职业道德建设，持续推进社会服务承诺制度，大力开展规范化服务活动，使职工牢固树立服务意识。